1. Razão de Ser

No dia 12 de Março de 2024 o Serviço Nacional de Contratação Pública (SNCP) emitiu uma notificação de bloqueio de despesa para as Entidades Públicas Contratantes (EPCs) que não publicaram o seu Plano Anual de Contratação Pública. Da nota consta, também, que o desbloqueio está condicionado à elaboração e publicação do referido instrumento, no Portal da Contratação Pública, ao abrigo do disposto no nº 10 do artigo 10º das regras de execução do Orçamento Geral do Estado para o ano de 2024[1].

Salvo melhor entendimento, o SNCP ao bloquear a despesa, para além de “persuadir” as EPCs a cumprirem uma exigência legal, condiciona também a execução de outras despesas que possuem legislação própria e/ou que estão excluídos do âmbito de aplicação da Lei dos Contratos Públicos (ver artigo 7º da LCP), o que revela a importância de tal acção. Se o entendimento for esse, seguramente a Contratação Pública é ou será o “carro-chefe” da execução do orçamento de 2024 e provavelmente dos anos seguintes.

Na fase da preparação do Orçamento Geral do Estado (OGE), as Unidades de Contratação Pública (UCPs) ou os serviços equivalentes, que são as áreas responsáveis pelas aquisições ou compras dos órgãos do sistema orçamental do estado (órgãos sectoriais, unidades orçamentais e orgãos dependentes), devem simultaneamente elaborar o Plano Anual de Contratação Pública (PAC), cumprindo o disposto no artigo 442.º da Lei dos Contratos Públicos (LCP) e noutras disposições constantes das instruções para a elaboração do OGE, que em regra, são divulgadas anualmente.

O momento, mês de Abril, mostra-se oportuno, para a reflexão e discussão sobre essas matérias, pois habitualmente essa preparação (do OGE) tem início entre os meses de Maio ou Junho, mediante a aprovação, publicação e difusão das Instruções para a Elaboração do OGE. É precisamente nesta altura que os gestores de topo, as lideranças intermédias e funcionários das UCPs ou serviços equivalentes devem começar a perspectivar as aquisições para o período em análise.

Far-se-á uma abordagem breve, focando-se em alguns aspectos reputados cruciais para a elaboração de um Plano de Contratação que efectivamente espelhe as reais necessidades das Unidades Orçamentais/Entidades Públicas Contratantes.

2. Contratação Pública e Plano Anual de Contratação

Entre a identificação da necessidade de uma entidade pública contratante, até a satisfação da mesma (formalização e/ou realização da despesa), existe uma sequência ordenada de actos e/ou procedimentos legais que devem ser observados, designados de contratação pública.

A Contratação Pública é uma sucessão de actos e formalidades que visa escolher a proposta e, consequentemente o operador económico que vai realizar a necessidade aquisitiva do Estado ou de outras pessoas colectivas[2]. As contratações públicas movimentam diversos sectores, gerando renda, oportunidades de negócio para empresas e consequentemente criam oportunidades de emprego, pelo que é imperioso garantir-se que funcionem nos precisos termos da lei.

As Entidades Públicas Contratantes (EPC) sujeitas à Lei dos Contratos Públicos, como tal definidas no artigo 6º da Lei dos Contratos Públicos[3] (LCP), devem projectar as suas aquisições, mediante elaboração de um Plano Anual de Contratação (PAC), referente aos tipos de contratos objecto da referida lei (artigo 442.º da LCP).

Embora a elaboração do PAC seja uma atribuição da Unidade de Contratação Pública (UCP)[4], as necessidades que nele constam são ou devem ser resultado das contribuições das diversas áreas que compõem a entidade pública contratante, sob orientação ou coordenação estratégica do gestor máximo da mesma.

Aspectos como a comunicação intra-órgão e a formação são da maior importância no que a Contratação Pública diz respeito, pois auxiliam tanto na corrrecta identificação das necessidades, como na definição de prioridades, sem descurar a legislação e as melhores práticas orçamentais vigentes.

Mas antes mesmo de se adentrar para a elaboração do PAC, far-se-á uma incursão à sua importância.

3. O Plano Anual de Contratação e Sua Importância

O plano anual de contratação (PAC) é um instrumento de gestão que permite às entidades públicas identificar, planejar e organizar todas as suas necessidades de aquisição de serviços, empreitada de obras públicas, locação ou aquisição de bens móveis, para o exercício financeiro seguinte.

Ele é essencial para garantir a eficiência e a transparência nos processos de contratação, evitando desperdícios, pseudo-urgências e atender às demandas da EPCs de maneira estratégica.

A importância do Plano Anual de Contratação pode ser sumarizada no seguinte:

• Aumento da eficiência: Um plano de contratação bem elaborado permite a identificação das necessidades de forma antecipada, o que torna o processo de aquisição de bens e serviços mais eficiente, traduzindo-se em aquisições ao melhor preço, com mais qualidade e evitando disperdicios e gastos desnecessários;
• Aumento da transparência: O PAC ao ser públicado aumenta a transparência nas atividades da entidade contratante, pois torna público todas as aquisições da mesma permitindo que a sociedade acompanhe aplicação dos recursos. A maior transparência também fortalece a confiança da população na gestão dos recursos públicos;
• Rigorosidade: Pode ajudar a evitar contratações de última hora, que normalmente resultam em processos simplificados e menos rigorosos.

Regra geral, toda a actividade de gestão empresarial ou não, baseia-se essencialmente em quatro actividades interdependentes, que são: planear, organizar, liderar, controlar e monitorizar[5].

Manuel Maçães diz que os princípios de gestão são universais, o que significa que se aplicam a todas as organizações, sejam grandes, pequenas, públicas ou privadas, com fins lucrativos ou sem fins lucrativos[6].

Assim, entende-se ser importante que os gestores públicos, no exercício das suas funções, especialmente ao planearem as aquisições, encarem o PAC também como uma bússola orientadora da sua actividade, não relegando ou descurando da seriedade da sua elaboração, nem se limitando simplesmente a autorizá-lo (assiná-lo), sem munir a Unidade de Contratação Pública ou os serviços equivalentes, de formação, informação  e orientação estratégica necessária, tanto para a sua elaboração, como para a sua execução e controlo.

Em 2015, Bob Nelson e Peter Economy, no seu livro A Bíblia da Gestão, já diziam que embora as funções clássicas da gestão, ainda sejam válidas (...), os gestores e funcionários estão a entrar num novo tipo de parceria que forma a base de uma nova realidade no local de trabalho. As novas funções da gestão que tiram proveito do potencial de todos os funcionários, incluem: estimular, capacitar, apoiar e comunicar ^[7].

É imprescindível que as Entidades Públicas Contratantes, velem pela formação contínua dos profissionais envolvidos nas contratações, para que tenham conhecimento das melhores práticas, leis e regulamentos vigentes, garantindo assim a transparência, a legalidade e a eficácia do processo de contratação.

A capacitação deve incluir/envolver as lideranças de topo, intermédias e pessoal técnico, por meio das formações periódicas ministradas pelo SNCP ou outras, principalmente as especializações nestas matérias, que se traduzirão em contratações que atendam aos padrões éticos, legais e de interesse público.

4. Processo de Elaboração do PAC

O PAC passa por um processo de elaboração cujo conhecimento é deveras importante, para que se esteja em conformidade com a LCP e demais instrumentos jurídicos aplicáveis, no âmbito da contratação pública.

Mais do que se acabou de dizer, o PAC permite saber o que será adquirido no ano seguinte, como e qual será o valor, pelo que é um instrumento de gestão importantíssimo para a EPC.

Abaixo são apresentados os principais elementos que devem ser considerados na elaboração do PAC.

• Levantamento/identificação das necessidades

O que será comprado ou adquirido no ano seguinte?

Essa questão deve guiar a EPC, ao elaborar o PAC.

Diferentemente do que se possa pensar, a partida, o PAC não diz respeito somente aos procedimentos (de contratação) por desencadear no ano seguinte.

Com efeito, o PAC engloba os contratos de continuidade, os procedimentos por desencadear e eventualmente um ou outro procedimento lançado no ano económico anterior cuja previsão do seu término esteja para o ano económico seguinte, impactando dessa forma naquele orçamento em preparação ou em elaboração (artigo 14.º, n.º 3, do Decreto Presidencial n.º 169/23, de 18 de Agosto).

O processo começa com a identificação ou levantamento das necessidades de contratação, aplicáveis à formação e execução de contratos de empreitadas de obras públicas, locação ou aquisição de bens móveis, e outros, tal como  disposto nas alíneas a), b), c), d) e e) do n.º 1 do artigo 2º da LCP, bem como no n.º 2, do mesmo artigo.

Antes de se começar o levantamento das “novas necessidades” é necessário olhar para o PAC vigente (do exercício em execução) e identificar quais os contratos ou procedimentos que serão de continuidade ou cuja execução se estenderá até ao ano seguinte.

Depois desse primeiro passo, passa-se à identificação das novas aquisições ou contratações.

Para uma correcta identificação das necessidades da EPC é necessária a orientação estratégica do gestor máximo da entidade e também a participação ou contribuição das diversas áreas da EPC, principalmente das lideranças. Na verdade, são elas que irão prover a UCP de informações indispensáveis não só para o preenchimento do PAC, como também para as peças dos procedimentos concursais que daí advirem.

Resumindo, é necessário entender as demandas/necessidades e prioridades da EPC, para elaborar um plano alinhado com as metas e objetivos da entidade.

• Elaboração e Análise

Após o levantamento e identificação das necessidades, inicia-se a elaboração do PAC, com o preenchimento de um modelo próprio, disponibilizado pelo SNCP no portal de compras públicas (https://compraspublicas.minfin.gov.ao).

Esta é a fase de consolidação/conformação das informações colectadas no ponto anterior.

Como e quanto iremos comprar ou adquirir no próximo ano?

Esta etapa envolve a análise minuciosa de cada necessidade identificada, para que a partir daí a EPC preveja os actos que serão necessários realizar ou implementar, para a sua satisfação, dentro dos ditames legais.

Aqui define-se o objecto do futuro contrato, preço, especificações técnicas, quantidade, valor estimado do contrato, escolha do tipo de procedimento, critério de escolha de procedimento (critério de valor ou material), entre outros aspectos (Cf. artigo 14.º, n.º 2, do Decreto Presidencial n.º 169/23, de 18 de Agosto).

É claro que raramente é possível adquirir-se ou satisfazer-se todas as necessidades da EPC num único exercício económico, pois as necessidades quase sempre são superiores em relação aos recursos existentes ou previstos para a sua satisfação.

Por isso mesmo, e mais uma vez, chama-se aqui a figura do gestor máximo da EPC, pois, “diariamente os gestores são forçados a tomar decisões. Sempre que exercem as suas funções, ou seja, todas as vezes que planeiam, organizam, dirigem, ou controlam, estão a tomar uma série de decisões, de tal modo que pode mesmo dizer-se que a principal função dos gestores é a tomada de decisões”[8] no sentido de, juntamente com a UCP e demais serviços, indicar ou auxiliar na determinação daquelas que devem ser consideradas as necessidades prioritárias da instituição e que por este motivo devam constar do PAC em elaboração.

Algumas decisões poderão ser sobre escolher entre a necessidade A e B, outras, sobre conseguir identificar o que deve ser priorizado, porém, para ambas opções o interesse colectivo não pode ser descurado.

A elaboração do PAC é desafiadora, tanto para a área responsável pela sua elaboração, como para o gestor máximo da entidade pública contratante, pelos motivos a seguir elencados:

• Alinhamento estratégico: É preciso garantir que o plano (as necessidades que nela constarem) esteja alinhado com as metas e prioridades do Governo/Estado e/ou da EPC. Ex: Se as regras de elaboração do OGE determinarem que para o exercício económico em referência, as EPC´s, estão proibidas de adquirir mobiliário de escritório, no PAC, em princípio, não podem constar procedimentos cujo objecto do contrato seja aquele.
• Comunicação constante: é imprescindível que a UCP ou serviço equivalente e a área responsável pela preparação e elaboração do OGE da EPC, mantenham um diálogo aberto com a liderança, para alinhar as expectativas. Durante todo o processo, que culmina com a aprovação do OGE e publicação do PAC no portal de compras públicas, é essencial manter a liderança informada sobre os desafios em termos de restrições orçamentais (limites de despesas atribuídos abaixo das necessidades da EPC), as prioridades que podem ser estabelecidas e as alternativas existentes. Essa comunicação aberta e constante ajudará a obter a compreensão da alta direção, facilitando a tomada de decisões e a implementação das acções necessárias.

Ainda na senda da comunicação, não se deverá descurar de modo algum, do diálogo com todas as lideranças da EPC, nomeadamente: Órgãos Dependentes, Institutos (caso haja dependência financeira ou mesmo administrativa), Direcções, Gabinetes etc., pois é destes que normalmente surgem a maior parte das necessidades do órgão, principalmente as que impactam directamente no funcionamento corrente da mesma. É também um bom momento para disseminar as boas práticas

• Complexidade legal e orçamental: A complexidade na compreensão e interpretação de leis, regulamentos, circulares, aspectos orçamentais, etc., pode representar um desafio significativo na elaboração e execução do plano de contratações. Assim, tal como referido nos pontos 2 e 3 deste artigo, a formação constante e contínua para a equipe envolvida na planejamento e execução do PAC não pode ser banalizada. É de todo recomendável que a equipa seja composta por pessoas com formação na área de Direito, Economia, Gestão, finanças Públicas ou similares.

5. Aprovação e Publicação do PAC

Quando o Ministério da Finanças disponibiliza no Sistema Integrado de Gestão do Estado (SIGFE) os limites de despesa para a elaboração da proposta orçamental (fase de digitação e validação) é indispensável que se analise o PAC elaborado nos termos do ponto 4, por forma a aferir se os recursos disponibilizados serão suficientes para garantir a cobertura orçamental de todas as necessidades ou se será necessário que se façam ajustes ao documento. Depois destes ajustes, o PAC deve ser formalmente aprovado pelo gestor máximo da UO ou da EPC.

É também nesta fase de digitação que se deve prestar atenção à categoria e natureza das despesas constantes do PAC, para que haja uma correcta orçamentação das mesmas. Aqui, é recomendável a colaboração dos responsáveis da UCP e da área de Orçamento ou Financeira, para acautelar esse aspecto.

Depois da validação do OGE no SIGFE, pelos orgãos do sistema orçamental, existem passos subsequentes até à sua aprovação pela Assembleia Nacional (AN).

Até aqui, as fases de Levantamento e Identificação das necessidades, Elaboração e Análise, e Aprovação do PAC, ocorreram internamente na EPC, sem publicidade alguma para o exterior.

Depois de aprovada e publicada a lei do OGE e caso não haja alterações da dotação orçamental disponibilizada na fase dos limites, o PAC já aprovado deve ser publicado no portal de compras públicas, até 15 dias úteis a contar da data da publicação da lei que aprova o OGE (Cf. artigo 10.º, n.º 1, al. a. do Decreto Presidencial n.º 1/24, de 2 de Janeiro).

Caso a lei que aprove o OGE, tenha uma dotação diferente daquela que foi disponibilizada nos limites e por isso se mostrar necessário algum ajustamento do PAC, a UCP deve actualiaza-lo, submetê-lo novamente à aprovação do gestor máximo da EPC e dentro do prazo supracitado publicá-lo no portal de compras públicas (Cf. artigo 14.º, n.º 5, do Decreto Presidencial n.º 1/24, de 2 de Janeiro).

A publicação do PAC demonstra o compromisso da entidade pública contratante com a lei.

Aqui chegados, pode-se afirmar que o PAC que se pública é (ou deve ser) resultado de um exercício colectivo da EPC, da UCP ou serviço equivalente, dos serviços que fazem parte da estrutura orgânica da EPC, sob orientação ou coordenação estratégica do gestor.

O PAC, enquanto instrumento de gestão, também poderá ser actualizado durante a sua vigência, tanto nas situações em que alguma necessidade prevista deixe de ser necessária (exclusão da contratação prevista), ou no caso de surgimento de nova(s) necessidade(s). Para este último caso é prudente primeiro aferir se existe cobertura orçamental para essa necessidade que não foi prevista no PAC. Caso não exista cobertura orçamental, deve-se consultar as Regras de Execução do Orçamento do Estado para o exercício económico em causa para saber como proceder ou consultar a Direcção Nacional do Orçamento do Estado (DNOE) e o SNCP, para os devidos efeitos.

6. PAC e Procedimento de Contratação Pública: Breve Referência

O tempo entre a abertura do procedimento de contratação pública até a adjudicação do contrato, salvo nos procedimentos de contratação simplificada, contratação emergencial e no procedimento dinamico electrónico pode ser de 45 ou 90 dias, algumas vezes até mais, quando se tratar de procedimentos abertos (por exemplo, um concurso público).

Um dos grandes impasses associados à morosidade dos procedimentos é o facto de aquando da elaboração do OGE as EPCs não tratarem o PAC com a mesma importância que o fazem no momento da publicação do OGE. Com efeito, é frequente no PAC constarem informações minimas relativas ao procedimento de contratação pública, com realce para as especificações técnicas.

Destarte, se o PAC fosse mais robusto, em termos de informações, especialmente as técnicas, informações essas que posteriormente estariam reflectidas no caderno de encargos, a duração dos procedimentos seria reduzida substancialmente, o que representaria, efectivamente, uma vantagem na altura do lançamento do procedimento, porque a EPC já saberia realmente o que quer e como proceder.

7. Conclusão

Em suma o Plano Anual de Contratação Pública é um instrumento de gestão financeira ao serviço da contratação Pública que deve merecer a máxima atenção por parte da EPC, considerando a importância da contratação pública, não apenas para a satisfação das necessidades da própria EPC e da colectividade, considerando que as EPC perseguem o interesse público, mas também devido ao facto de que as contratações públicas movimentam diversos sectores, geram renda, oportunidades de negócio para empresas e consequentemente criam oportunidades de emprego.

A elaboração do PAC na fase da elaboração do OGE com a devida rigorosidade, pode diminuir significativamente os esforços e atrasos no momento da sua públicação e da preparação dos procedimentos. Um PAC bem elaborado pode significar uma aquisição bem feita.

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Muito obrigada pela leitura.

[1] Aprovadas pelo Decreto Presidencial n.º 1/24, de 2 de Janeiro.

[2] Domingos Betico e Osvaldo Ngoloimwe, Contratação Pública para Gestores Públicos e Operadores Económicos, volume I, 2021, página 17.

[3] De acordo com o artigo 6.º da LCP, as entidades públicas contratantes são: (i) o Presidente da República, os Órgãos da Administração Central e Local do Estado, a Assembleia Nacional, Os Tribunais, a Procuradoria-Geral da República, as Instituições e Entidades Administrativas Independentes e as Representações de Angola no Exterior; (ii) as Autarquias Locais; (iii) Os Institutos Públicos; (iv) Os fundos Públicos; (v) As Associações Públicas; (vi) As Empresas Públicas e as Empresas com Domínio Público, conforme definidas na Lei; (vii) Os organismos de direito público, considerando-se como tais quaisquer pessoas colectivas que, independentemente da sua natureza pública ou privada, prossigam o interesse público sem carácter comercial ou industrial e que na sua prossecução sejam controladas ou financiadas pelo Estado Angolano com recurso à afectação do Orçamento Geral do Estado.

[4] Unidade de Contratação Pública é o serviço da entidade pública contratante com a responsabilidade de concentrar a formação de todos os processos de contratação pública e o tratamento da respectiva informação (artigo 3º do Decreto Presidencial nº 88/18 de 6 de Abril).

[5] Pedro Bernardo, o lado oculto do empreendedorismo, 2018, página 96.

[6] Manuel Maçães, Planeamento, Estratégia e Tomada de Decisão, 2017, página 10.

[7] Cf., Bob Nelson e Peter Economy, A Bíblia da Gestão, 2015, páginas 13 e 14.

[8] Manuel Maçães, Planeamento, Estratégia e Tomada de Decisão, 2017, página 75.